Weerstandsvermogen en risicobeheersing

De risicoparagraaf is één van de verplichte paragrafen van de begroting (artikel 9 Besluit Begroting en Verantwoording BBV). Onder weerstandsvermogen wordt in algemene zin verstaan de mogelijkheid om tegenvallers op te vangen. Het weerstandsvermogen van de gemeente Westerwolde wordt bepaald door twee componenten: de (financiële) risico’s en de weerstandscapaciteit om deze risico’s op te vangen.

Er is geen wettelijk grondslag die een minimum of maximum aan weerstandscapaciteit voorschrijft.

Deze paragraaf bestaat uit een inventarisatie van de weerstandscapaciteit en de risico’s die zij op moeten vangen en een beoordeling van het weerstandsvermogen. Ook zijn aan het eind van deze paragraaf een aantal wettelijk voorgeschreven kengetallen opgenomen die behulpzaam kunnen zijn voor een beoordeling van de positie van de gemeente.

Onder weerstandscapaciteit wordt verstaan: het geheel aan financiële middelen dat beschikbaar is en aangewend kan worden om mogelijke risico’s en omstandigheden op te vangen. De aanwezigheid van weerstandscapaciteit is belangrijk om te voorkomen dat ongewenste beleidswijzigingen moeten worden doorgevoerd wanneer zich niet afgedekte risico’s voordoen.

De weerstandscapaciteit bestaat uit een incidenteel en een structureel deel, die beide worden gesplitst in onderdelen.

De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve, de begrotingsruimte en de post onvoorzien incidenteel. Deze capaciteit wordt aangewend om incidentele en, zo nu en dan, structurele financiële tegenvallers gedurende een begrotingsjaar op te vangen. In het volgende begrotingsjaar wordt, waar nodig, een oplossing gezocht voor tegenvallers met een structureel gevolg. De incidentele weerstandscapaciteit is als volgt opgebouwd:

Incidentele weerstandscapaciteit	Bedrag
Algemene reserve per 1.1.2022 (vrij aanwendbaar)	€ 9.339.462
Begrotingsruimte na ombuigingen	€ 1.212.453
Onvoorzien	€ 100.000
Totaal	€ 10.651.915

Deze weerstandscapaciteit wordt ingezet ter dekking van structurele tegenvallers, wanneer dekking op een andere manier niet lukt. De structurele weerstandscapaciteit bestaat uit onvoorzien structureel en de onbenutte belastingcapaciteit. De begrotingsruimte kan ook tot de structurele weerstandscapaciteit gerekend worden, wanneer het meerjarenperspectief positief is. Voor de onbenutte belastingcapacitiet zit het tarief van de gemeente Westerwolde boven het redelijke peil. Hierdoor is de onbenutte belastingcapaciteit nihil.

Structurele weerstandscapaciteit	Bedrag
Onvoorzien	€ 100.000
Onbenutte belastingcapaciteit	€ 0
Begrotingsruimte (positief saldo jaarschijf 2025) na ombuigingen	€ 78.589
Totaal	€ 178.589

Een risico is de kans op het optreden van een gebeurtenis met een negatief gevolg voor de gemeente. Een gemeente loopt tal van risico’s. Een deel van de risico’s wordt afgedekt door specifieke maatregelen. Voorbeelden hiervan zijn het afsluiten van verzekeringen en het inrichten van de Interne Controle. Naast de afgedekte risico’s, loopt een gemeente ook altijd risico’s die niet kunnen worden afgedekt. Om te voorkomen dat er ingrijpende beleidswijzigingen moeten worden doorgevoerd zijn de risico’s geïnventariseerd. Om risico’s te kwantificeren dienen zowel de kans op als de impact van het risico te worden bepaald. Hieronder volgt een overzicht met de geïnventariseerde risico’s met een toelichting erop.

Omschrijving risico	I/S	Kans	Impact	Risico in €
Leningen aan woningbouwcorporaties	I	10%	1.417.000	141.700
Leningen aan deelnemingen (scenario volledig afboeken)	I	10%	907.000	90.700
Overige verstrekte leningen (scenario volledig afboeken)	I	10%	5.168.000	516.800
Gewaarborgde geldleningen (scenario volledig opgeëist)	I	10%	12.782.000	1.278.200
				2.027.400
Onderhoud openbare ruimte (garantie basisniveau)	S	100%	4.000.000	4.000.000
Sociaal Domein	S	100%	500.000	500.000
Gemeenschappelijke regelingen (scenario 5% extra)	S	100%	426.410	426.410
Buiggelden	S	100%	300.000	300.000
Extra middelen Jeugdhulpbudget (2023 t/m 2025)	S	100%	830.000	830.000
Algemene uitkering (Plafond BCF)	S	100%	152.500	152.500
				6.208.910

Voor de begroting 2022 worden de incidentele financiële risico’s geschat op € 2.027.400 en de structurele financiële risico’s op € 6.208.910.

• Leningen aan woningcorporaties: voor de woningbouwcorporatie Acantus heeft de gemeente een financiële garantstelling afgegeven. Dit betekent dat wanneer Acantus zelf niet aan haar aflossingsverplichting kan voldoen, de gemeente hiervoor zorg moet dragen. De kans dat dit zich voordoet, schatten wij in op 10%.
• Leningen aan deelnemingen: de gemeente heeft leningen verstrekt aan onder andere Enexis en bezit ook aandelen van Enexis. Het risico bestaat dat de leningen oninbaar worden en om die reden afgeboekt moeten worden. De kans dat dit scenario zich voordoet, schatten wij in op 10%.
• Overige verstrekte leningen: de gemeente heeft aan diverse instellingen en bedrijven leningen verstrekt. Het risico bestaat dat de leningen oninbaar worden. De kans dat dit scenario zich voordoet, schatten wij in op 10%.
• Gewaarborgde geldleningen: aan diverse instellingen heeft de gemeente een financiële borgstelling afgegeven. Dit betekent dat wanneer de instelling zelf niet aan haar aflossingsverplichting kan voldoen, de gemeente hiervoor zorg moet dragen. De kans dat dit zich voordoet, schatten wij in op 10%.

Onderhoud Openbaar Ruimte en gemeentelijke gebouwen

De openbare ruimte van Westerwolde is omvangrijk en vraagt veel inzet om deze in stand te houden. Door forse financiële ombuigingen in het verleden, zijn forse achterstanden ontstaan in het onderhoud die we de afgelopen jaren voor een deel hebben kunnen wegwerken. Met de beperkte beschikbare middelen wordt zo efficiënt mogelijk invulling gegeven aan het integraal beheer. De achterstanden gelden niet alleen voor de bruggen en beschoeiingen, maar ook voor het openbaar groen, de wegen, sportvelden en het onderhoud van (laan)bomen. Naast de openbare ruimte staat ook het onderhoud aan de gemeentelijke gebouwen onder druk. Uit onderhoudsplannen voor de openbare ruimte en de gemeentelijke gebouwen zal duidelijk worden hoeveel financiële middelen er de komende jaren aan structureel onderhoud nodig zal zijn. De inschatting is dat er voor circa € 4 miljoen extra aan structurele middelen voor onderhoud nodig zijn.

Sociaal Domein

De financiële omvang van het sociaal domein (Jeugdzorg, Wmo en participatie) is vanaf 2016 enorm gestegen. De te besteden middelen voor de jeugdzorg, WMO en participatie leggen een groot beslag op de gemeentelijke middelen. De komende jaren moet nog steeds met een stijging rekening gehouden worden, ook al vlakt de jeugdzorg wel iets af. Het risico blijft aanwezig dat de geschatte zorgbijdragen voor het sociaal domein niet voldoende zijn en dat er extra middelen moeten worden betaald. Vooral het abonnementstarief van € 19 per maand zorgt ervoor dat steeds meer mensen een beroep gaan doen op de Wmo. Voor komend jaar wordt het risico geschat op € 500.000.

Gemeenschappelijke regelingen

De gemeente participeert in diverse gemeenschappelijke regelingen (zie paragraaf Verbonden partijen). Bij diverse gemeenschappelijke regelingen wordt de afgelopen tijd geconstateerd dat steeds vaker een beroep op de aangesloten gemeenten wordt gedaan. De financiële bijdrage die van de gemeenten gevraagd wordt stijgt in verband met versoberde bijdragen vanuit het Rijk. Zo zien we bij een aantal gemeenschappelijke regelingen dat er aanzienlijke maatregelen genomen moeten worden om de exploitatietekorten binnen de perken te houden. Wij gaan er vanuit dat de lastenverzwaring met maximaal 5% zal toenemen. Het feit is dat de gemeenten moeten bijdragen in het verlies en dat dit daarmee dus een financieel risico met zich meebrengt.

Grid NV

De gemeente Westerwolde is aandeelhouder in de Grid NV (Gezamelijke Regionale ICT Dienst). In onze begroting 2022 is een bijdrage van € 1.064.000 aan de Grid opgenomen. De begroting 2022 van de Grid wordt in het najaar van 2021 in de aandeelhoudersvergadering van de Grid NV behandeld. De verwachting is dat de bijdrage van onze gemeente hoger uitvalt dan het geraamde bedrag van € 1.064.000.

Buiggelden

Eind 2021 wordt de voorlopige rijksbijdrage BUIG voor het jaar 2022 bekend gemaakt. De bijdrage voor het jaar 2022 wordt pas eind 2022 definitief vastgesteld. Vanaf 2020 hebben wij een overschot op de Buig-gelden van circa € 300.000. Dit voordeel hebben wij de komende jaren in onze totale exploitatie van de gemeente opgenomen. Op enig moment zal dit voordeel weer rechtgetrokken worden en daarom zal dit voordeel binnen de exploitatie als risico moeten worden opgenomen.

Extra middelen Jeugdhulpbudget 2023 t/m 2025

In 2019 heeft het kabinet besloten extra middelen toe te voegen aan het jeugdhulpbudget. In 2019 gaat het om € 420 miljoen (waarvan € 20 miljoen tijdelijk aan de jeugdautoriteit beschikbaar wordt gesteld) en in 2020 t/m 2022 om jaarlijks € 300 miljoen. In samenspraak met BZK is het toegestaan deze 300 mln. structureel op te nemen. Voor Westerwolde is vanaf 2023 de algemene uitkering structureel verhoogd met € 470.000 voor de extra middelen jeugdzorg. De gemeente Westerwolde neemt zelf maatregelen ter beperking van de kosten jeugdzorg door nog meer in te zetten op het voorliggend veld.
Op 2 juni 2021 zijn er afspraken gemaakt tussen Rijk en VNG over een Hervormingsagenda voor het Jeugdstelsel. Deze afspraken volgen op de arbitrage uitspraak van de Commissie van Wijzen. Als onderdeel van de afspraken komt er voor het jaar 2022 een bedrag van € 1,3 mld. extra beschikbaar, bovenop de eerder toegezegd € 300 mln. Het indicatiebedrag voor Westerwolde bedraagt € 2.086.691. Bij de septembercirculaire 2021 zal het definitieve bedrag worden verwerkt. In de begroting 2022 is de algemene uitkering met een bedrag van € 2.000.000 verhoogd.
De provinciale toezichthouders hebben onderling afgesproken dat voor de jaren 2023 t/m 2025 75% geraamd mag worden van de bedragen waar de arbitragecommissie van uit gaat. In de meerjarenraming van de gemeente Westerwolde is de algemene uitkering voor de jaren 2023 t/m 2025 aanvullend verhoogd met resp. € 830.000, € 670.000 en € 520.000. De stelpost is echter geen financiële garantie. Het nieuwe kabinet zal moeten besluiten over de structurele financiën.

Algemene uitkering gemeentefonds

Jaarlijks ontvangt de gemeente ruim € 60 miljoen uit het gemeentefonds. De rijksoverheid kijkt bij de verdeling van het gemeentefonds onder meer naar het aantal inwoners, jongeren en uitkeringsgerechtigden en de oppervlakte van de gemeente. Bij de circulaires in mei, september en december kan het voorkomen dat er wijzigingen zijn in de hoogte van de algemene uitkering. Een structureel risico in de algemene uitkering is de raming van de ruimte onder het BCF plafond van € 152.500. De laatste berichtgeving in de meicirculaire 2021 luidt dat deze ruimte jaarlijks minder dreigt te worden.

Vanaf 1 januari 2015 is de WSW afgesloten voor nieuwe instroom en is de wachtlijst komen te vervallen. Het uitvoeren van de reguliere dienstverbanden, heeft de gemeente aan Wedeka en Afeer overgedragen. Indicatiestelling wordt uitgevoerd door UWV. De gemeente ontvangt de rijkssubsidie voor de uitvoering van de WSW rechtstreeks van het Rijk.

Wedeka komt in de concept begroting 2022 uit op een nadelig saldo van € 7.218.000, terwijl de reserve volledig uitgeput is. Het nadelig saldo komt volledig voor rekening van de deelnemende gemeenten. Het aandeel van de gemeente Westerwolde in het nadelig saldo voor 2022 is + 18,3 procent, zijnde € 1.314.000. Ook vanaf 2023 komen de tekorten van Wedeka volledig ten laste van de deelnemende gemeenten. De bijdrage voor Westerwolde bedraagt in 2023 t/m 2025 respectievelijk € 1.365.000; € 1.321.000 en
€ 1.238.000.

Bij de start van Afeer is overeengekomen om de jaarlijkse gemeentelijke bijdrage aan Afeer te bepalen op basis van een drietal elementen (verdeelsleutels) namelijk bijdragen voor de uitvoering van de WSW, voor beschut werken en voor de re-integratietaak.
Ten opzichte van deze huidige regeling is de bepaling van de bijdrage in het exploitatietekort opnieuw omschreven, omdat de verdeelsystematiek in de huidige regeling als gevolg van gewijzigd rijksbeleid niet meer te bepalen is. De nieuwe verdeelsystematiek voor de gemeentelijke bijdrage in het exploitatieresultaat wordt per bestuursperiode bepaald, waardoor deze voorspelbaar en tussentijds inzichtelijk en toetsbaar wordt.

De concept begroting 2022 Afeer sluit met een negatief exploitatieresultaat van € 28.149.000.Het aandeel van Westerwolde hierin bedraagt met de invoering van de nieuwe verdeelsystematiek € 3.479.000. De re-integratie van werkzoekenden trede 3 en hoger zijn met ingang van 2019 budgettair neutraal overgegaan naar Afeer. In hoofdlijnen komt dit neer dat de van Afeer geraamde bijdrage lumpsum ad € 950.000 vervalt en daar tegenover vervallen de diverse lasten behorend tot de uitvoering van de re-integratie van bijstandscliënten. Ook na 2022 komen de tekorten van Afeer volledig ten laste van de deelnemende gemeenten. De bijdrage voor Westerwolde bedragen voor de jaren 2023 t/m 2025 respectievelijk € 3.339.000; € 3.268.000 en € 3.160.000.

In het verleden heeft Afeer (Synergon) verliezen gedekt uit het eigen vermogen. Inmiddels heeft Afeer geen eigen vermogen meer. Eventuele tegenvallers zullen moeten worden opgevangen door de deelnemende gemeenten.

Rechtmatigheid en interne controle

De (interne) organisatie is verantwoordelijk voor een adequate inrichting van de administratieve organisatie en interne beheersing binnen de afdelingen alsmede voor het afleggen van verantwoording. Dat vraagt niet alleen om het inhoudelijk inrichten van processen en procedures, maar ook het inschatten van risico’s, het inrichten van beheersmaatregelen en het afleggen van verantwoording. Om een adequate procesgang te kunnen borgen, zullen er procesbeschrijvingen opgesteld moeten worden, (interne) controlemaatregelen aangebracht worden in de lijn en verantwoording worden afgelegd over de uitvoering van deze controles. Het geheel zal ingebed moeten worden in de totale cyclus van beheersing met een duidelijke aansturing vanuit de organisatie aan de voorkant en een evaluatie van de uitkomsten aan de achterkant op managementniveau. De urgentie is hoog met het oog op ontwikkelingen op het gebied van rechtmatigheid en het financiële perspectief van de gemeente. Vanaf 2022 moet het college van Burgemeester en Wethouders een in control statement afgeven in het kader van rechtmatigheid.

Informatiebeveiliging & Privacy

Om te kunnen voldoen aan de eisen zoals gesteld in de Algemene Verordening Gegevens-bescherming (AVG) en de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) is de beveiligingsorganisatie nu voor een deel ingericht. Er blijven hier risico's die niet gekwantificeerd kunnen worden. Dit zijn risico's zoals datalekken, cyberaanvallen, uitvallen van processen en het niet voldoen aan de AVG en BIO.

Personeelsbeleid

Steeds vaker zien we dat het lastig is om goed gekwalificeerd personeel te werven en te behouden. Het risico bestaat daarbij dat we onvoldoende expertise en/of capaciteit hebben. Door tijdelijke externe inhuur kunnen tegen extra kosten de meest kwetsbare functies worden ingevuld. Dit brengt een financieel risico met zich mee, waarvan de exacte hoogte vooraf lastig in te schatten valt. De komende periode zal vooral in het teken staan van de (door)ontwikkeling van medewerkers en teams.

Wethouderspensioenen

Beide rechtsvoorgangers van de gemeente Westerwolde kenden verschillende handelswijzen met betrekking tot het treffen van een voorziening voor de wethouderspensioenen. Niet voor alle pensioen-gerechtigden is een voorziening gevormd, veroorzaakt doordat sommige opgebouwde rechten heel oud zijn (van vóór de BBV-regelgeving) en doordat een deel van de pensioenen niet in eigen beheer is maar is ondergebracht bij een verzekeraar. Wij zijn volop bezig om op persoonsniveau alle rechten en afspraken in beeld te brengen en waar mogelijk de handelswijzen, administratievoering en onderbouwende berekeningen te harmoniseren. Dat betekent dat er met betrekking tot deze post in de begroting inherent sprake is van een bepaalde mate van onzekerheid, die vanwege de op dit moment nog niet beschikbare informatie en documentatie niet financieel vertaald kan worden.

Covid-19 (Corona)

De uitbraak van COVID-19 (Corona) eind februari 2020 heeft een enorme impact op ons allemaal. De wereldwijde pandemie leidt tot ongekende omstandigheden. Voor de aanpak van COVID-19 kijken wij wat we, aanvullend op de landelijk maatregelen van het Rijk, kunnen doen. Dit raakt beleidsterreinen van onze organisatie. We streven naar een zo adequaat mogelijke uitvoering van de landelijke en lokale maatregelen en naar zoveel mogelijk continuïteit van de reguliere werkzaamheden en van noodzakelijke (digitale) besluitvorming en hebben daarvoor de nodige interne maatregelen genomen. In welke mate het covid-19 virus nog tot financiële risico’s kan gaan zorgen voor het jaar 2022, is op dit moment nog niet in te schatten.

Financiële Kengetallen

Op 9 juli 2015 heeft een wijziging plaatsgevonden in het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording). Deze wijziging houdt in dat met ingang van de begroting 2016 en de jaarrekening 2015 zes kengetallen moeten worden opgenomen in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing bij de begroting en de jaarrekening.

Deze kengetallen zijn erop gericht om de raad op eenvoudige wijze inzicht te geven in de financiële positie (en het verloop daarvan) van de gemeente.

De zes kengetallen zijn in onderstaande tabel weergegeven en omvatten het volgende:

1. Netto schuldquote en de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
   Hoe hoger de schuld, hoe hoger de netto schuldquote. De netto schuldquote weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de medeoverheid ten opzichte van de eigen middelen en geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie.
2. De solvabiliteitsratio
   De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de medeoverheid in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal. Hoe hoger de solvabiliteitsratio, hoe groter de weerbaarheid van de gemeente.
3. Structurele exploitatieruimte
   Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, doordat wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten en deze worden vergeleken met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten te dekken.
4. Grondexploitatie
   Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de grondpositie (de waarde van de grond) is ten opzichte van de totale (geraamde) baten. Wanneer de grond tegen de prijs van landbouwgrond is aangekocht, loopt een gemeente relatief gering risico. Staat de grond tegen een te hoge waarde op de balans en moet die worden afgewaardeerd dan leidt dit tot een lager eigen vermogen en dus een lagere solvabiliteitsratio.
5. Belastingcapaciteit
   De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Het betreft hier de woonlasten meerpersoonshuishoudens in jaar t (het begrotingsjaar) ten opzichte van het landelijk gemiddelde in jaar t-1 (het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar), uitgedrukt in een percentage. De belastingcapaciteit geeft inzicht in de mate waarin bij het voordoen van een financiële tegenvaller in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen of ruimte is voor nieuw beleid.

Kengetallen	Begroting 2022	Begroting 2023	Begroting 2024	Begroting 2025
Netto schuldquote	24 %	22 %	19 %	17 %
Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen	32 %	29 %	27 %	24 %
Solvabiliteitsrato	42 %	43 %	43 %	44 %
Grondexploitatie	6 %	6 %	6 %	6 %
Structurele exploitatieruimte	0,7 %	0,3 %	0,1 %	0,1 %
Belastingcapaciteit	108 %	108 %	108 %	108 %

Met deze set van kengetallen wil de wetgever de raadsleden ondersteunen bij het geven van inzicht in de financiële positie van de gemeente.

De netto schuldquote is niet primair gericht op een beoordeling van het weerstandsvermogen, maar beoogt inzicht te geven in de mate waarin de vaste schuld van de gemeente drukt op de begroting. De provinciale toezichthouder beoordeelt een schuldquote onder de 90 procent als minst risicovol. Met een netto schuldquote van rond de 24 procent kan geconstateerd worden dat de schuldenlast van de gemeente niet excessief op de begroting drukt.

De weergegeven kengetallen voor solvabiliteitsrisico, structurele exploitatieruimte, grondexploitatie en belastingcapaciteit kunnen in de eerste plaats als aanvulling gezien worden op de beoordeling van het weerstandsvermogen. Ook mag tevens geconstateerd worden dat de risico’s op de grondexploitatie beperkt zijn.

De gemeente Westerwolde beschikt over een incidentele weerstandscapaciteit van € 10.651.915 om de incidentele risico’s van € 2.027.400 af te dekken en een structurele weerstandscapaciteit van € 178.589 teneinde de structurele risico’s van € 6.208.910 op te vangen. De ruimte binnen de incidentele weerstandcapaciteit kan gebruikt worden om structurele tegenvallers gedurende een begrotingsjaar op te vangen. In het volgende begrotingsjaar wordt, waar nodig, een oplossing gezocht voor tegenvallers met een structureel gevolg. Zodoende mag geconcludeerd worden dat de gemeente Westerwolde voldoende weerstandsvermogen heeft.